写在前面
0到3岁婴幼儿实现育有所托，是改善中国人口结构问题的重要切入点。有了好的托育，才有可能进一步解放女性的生娃意愿，让二胎开放政策得以更加落地；有了足够的生育率，才有可能从源头上解决中国人口结构失衡的问题。人口问题改善，养老负担缓解，经济发展持续，「人民群众对美好生活的需要」才能日益满足和提升。如此重大的问题，本届两会为此产生了哪些方向性的论调？本文由三一基金会旗舰议题资助团队撰稿，详细梳理解读两会关于0-3岁托育政策走向。
自从2016年政府工作报告明确提出“完善一对夫妇可生育两个孩子的配套政策”、“实施全面两孩政策，加强生育医疗保健服务”等政策后，我国幼龄儿童人口基数飙涨，五年内预计增长1700万人口。“谁来养娃、怎么养娃”就成了社会各界热议的焦点，2017和2018年连续两年的政府工作报告也都在民生板块凸显了政府在婴幼儿抚育上的关切和推动，“加强婴幼儿照护服务”成为社会各界的共识。
在2019年政府工作报告中，李克强总理提出：“要针对实施全面两孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障。”托育为主、多种形式的婴幼儿服务协同发展，这几个字为各界指明了方向。也昭示着在不久的将来，围绕婴幼儿照护服务的公共资源调配、基础设施搭建及质量标准制定等一系列具体政策将得以出台和实施。
什么是托育服务？
关于“托育”这个概念，目前还没有清晰的厘定。在四川省出台的《关于加快推进3岁以下婴幼儿托育服务发展的意见》中则定义为，“3岁以下婴幼儿托育服务旨在为3岁以下婴幼儿及其实际抚养人提供婴幼儿保育和科学育儿的指导服务。“
简单来说，托育是旨在为0-3岁（一般是3个月以上）婴幼儿提供托管和科学养育的服务。以“虐童”知名的某黄蓝幼儿园为例，它下设的早教托育中心，不仅为0-3岁的孩童提供托管服务，还提供早教课程。值得注意的是，早教机构并不等于托育机构。虽然有些早教机构兼收少量托班，但收费昂贵。而且，托育机构的服务内容理应包含看护+早教，早教机构是否能够很好履行托育服务的职能，在这里要画一个大大的问号。
根据2019年腾讯教育等发布的《0-3岁托育行业白皮书》来看，目前中国市场上面向0-3岁年龄段儿童的托育机构有多种分类：按托育服务时长可以分为半日托、全日托和24小时托管；按托育服务内容可以分为以看护为主的机构、看护与早教相融合的机构、养育+教育的机构；按托育机构开办的主体可以分为公办托班、家庭式的个体托管、企业举办的托育中心、及其他各类商业机构。
公办托班很好理解，即公立托育机构，比如北京市某某区公办托班，每年的招生名额有限；家庭式的个体托管则是在私人家里兴办，规模较小，以看护为主，教育含量不高。而企业举办的托育中心多半是为了方便企业内的女性职工，又是因为虐童而广为人知的上海某程亲子园就属于某程开办的企业内部托幼点，上文提到的某黄蓝则属于商业机构。
“两孩政策”要落实 养娃难题先解决
2010-2015年，我国育龄妇女的总和生育率为1.6，即每个孕龄中国女性在一生里生育1.6个孩子（总和生育率，简称生育率，指的是，假设一个育龄女性在每个年龄生育的概率正好是当年该年龄所有妇女生育的比例，这名女性一生将累积生育的数量，可以大致理解为每个女性平均生育孩子的数量）。我国目前已进入世界低生育率国家行列，新加坡、韩国、波黑这些低生育率国家，女性大约人均生育1.25个孩子。生育率能够帮助反应人口发展的态势，低生育率和人均寿命的延长会带来劳动年龄人口减少，人口老龄化，造成人口结构的恶化，从长远来看会对社会的持续发展带来阻力。 
为了促进人口长期均衡发展，我国政府于2015年开始实施“全面两孩”政策。2017年我国出生人口1723万，人口出生率为12.4‰，虽比1980年下降了32%, 但这也已经是自2000年至今人口出生率的第二高值。 
“两孩政策”的刺激效果是立竿见影的，虽然暂时有助于补足生育短板，但是没人带孩子、养娃成本高等问题却成为摆在育龄期夫妻面前的巨大门槛，“不愿生、不敢生”也随之成为社会热议话题。根据国家卫生健康委员会（以下简称“卫健委”）统计，我国目前入托率估值仅5%，而在经济合作与发展组织（OECD）35个成员国中，3岁以下儿童的平均入托率为34%，韩国日本的3岁以下儿童入托率也均超过30%。经合组织的研究还发现，母亲产后重回职场的比率随着3岁以下儿童入托率的提高而提高。这也说明托育服务能够让女性在生育之后顺利重返职场，这不仅有利于促进女性的公平就业、为职业女性和双职工家庭减少负担，也成为提高育龄期人群生育意愿的有效途径。 
代表委员建言献策 助力解决养娃问题
自二孩政策颁布后，无论是在全国两会还是地方各级两会上，各地代表委员都在就婴幼儿养育问题积极建言献策。2017年两会代表委员的建议重点在于增加早期教育服务试点。2018年全国两会期间，人大代表黄细花、政协委员杨文等多名代表委员提出关于“促进婴幼儿托育事业”建议，包括制定托育相关政策法规、市场准入机制、托育服务人员准入制度等。2019年全国两会截至目前，涉及0-3岁婴幼儿照护服务的提案议案数量明显增加，主体更为多元、内容更加丰富。
我们对今年的相关议案提案进行了总结，将涉及0-3岁婴幼儿照护服务的建议归为以下几类：
建设多元化托育服务体系
托育服务体系的建设包括相应服务规范和标准的制定、监管力度的增强、服务供给的加大、专业人才队伍的培养、多种形式的托育等。四川省出台了《关于加快推进3岁以下婴幼儿托育服务发展的意见》的通知，里面列明了托育机构应遵循的标准、政府各部门职责划分等。多种形式的托育则包括鼓励幼儿园在满足3至6岁幼儿入园需求的基础上，在场所和教师资源保障的前提下试点开设托班。
举个例子，2018年初，位于高行镇的浦东新区天虹幼儿园思学部全新亮相，除了两个小班，还首次开设了一个托班。据浦东时报记者报道，目前这个托班共有15名月龄28至35个月的幼儿。
鼓励社会力量广泛参与
政府鼓励和支持社会力量依法举办托育机构。举个例子，浦东作为上海市5个托育服务工作试点区之一，鼓励多形式开办、多维度监督，并取得阶段性成果，目前已有营利性、非营利和企业内部3种不同类型的托育机构，例如上海市浦东新区华翘托育园（非营利性），和上海市浦东新区霭葳托育有限公司（简称霭葳托育）（营利性）以及上海浦东新区大飞机金科托育园（企业内部）。
发展多种形式的服务
面向0-3岁婴幼儿的服务除了托育服务，还包括家庭养育指导服务、儿童保健等等许多形式，根据《南京市0—3岁婴幼儿早期发展工作提升行动计划(2017—2020年)》，将开展“家长学堂”，组织“百场科学育儿知识进社区”，对0—12个月婴幼儿家长和看护人进行一年2次的上门指导服务；对13—36个月婴幼儿提供一年4次免费体检服务。全国政协委员、北京师范大学刘焱教授特别提到，“0-3岁是关键期，要关注孩子的家庭养育与教育，如果一味地将孩子托管，将会导致孩子养育与教育的缺失，从而影响孩子心理与生理健康”。在当下政府大力推进托育服务供给的形势下，显得尤为及时和重要。
缩小城乡差距 促进公平
国家发展改革委员会（以下简称“发改委”）在两会期间全国人大第二次记者会上专门强调要加大对贫困地区、边远农村的倾斜支持，消除服务盲区。全国政协委员刘世锦建议，应该以村一级为基础，将服务送到贫困儿童身边，做到“学前进村、早教入户”。致公党中央递交的提案也建议加大农村地区儿童早期发展中心建设，开展科学育儿培训。(儿童早期发展（缩写ECD）——通常指的是儿童在0-6岁生命早期，体格、认知、情感、社会适应及语言等方面的综合发展)
更多配套支持性政策亟待出台
0-3岁婴幼儿配套的照护服务的提升，不仅能够为婴幼儿提供适宜的成长环境，更是优化国家人口结构，促进女性公平就业、保障女性生育权的基石。因此，做好0-3岁婴幼儿的照护服务，不仅需要针对照护服务本身出台政策、制定标准，其他相关领域的政策也应同步跟进，比如为婴幼儿家庭提供税收减免扣除优惠，延长生育假及配偶陪产假，保障产后妇女就业等等。
农村养娃问题更应重视
今年两会前夕，发改委等多个部门联合发布的《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项行动方案》（以下简称《行动方案》）提出，将加大对包括托育服务在内的非基本公共服务补短板力度，第十一项行动为“增加托育服务有效供给”。
另外据财新网消息，卫健委在牵头起草《0-3岁托育服务规范》，以及探索城市企业联动托育服务试点。可以期待在今明两年，涉及0-3岁婴幼儿照护服务的各个政府部门的职责将逐渐分明，更多的相关规范标准将会会陆续出台，行业专业人才的供应将会大大提升，同时家庭育儿服务和社区育儿服务等多种服务模式也将迎来新的发展。
相比城市育儿服务推进的大好前景，农村地区0-3岁婴幼儿照护服务则更应引起关注。农村地区不论在在公共服务资源的基础上，还是家庭育儿知识和育儿观念上，都与城市地区存在着较大的差距。
中央在2018年12月召开的2019年中央经济工作会议中强调了“要增加对学前教育、农村贫困地区儿童早期发展、职业教育等的投入”，2019年中央一号文件也指出“加强农村儿童健康改善和早期教育、学前教育“，发改委在《行动方案》中也提到“在农村和贫困地区进一步提升婴幼儿照护服务能力。”
在当前城市0-3岁婴幼儿照护服务大力增强的同时，社会各界尤其是第三部门，更应思考如何促进城乡婴幼儿照护服务均衡发展，探索科学的、可持续的农村婴幼儿照护服务路径。
科学证据已经表明0-3岁是儿童大脑发育的关键期，虽然“学习永远不会晚”，但及早的干预能够促成儿童大脑的更好发育，特别是针对处于不利环境中的儿童（贫困、残障、暴力等），等待的时间越长，未来干预的难度和花费都将更大。
儿童早期发展也已被证明是最为经济有效的扶贫战略之一，“在儿童早期发展上每花费1美元，未来回报可达6至17美元”，早期投入能够提高其在未来的教育成就、健康水平、获得更公平的经济与社会机会，进而有效地阻止贫困的代际传递。因此我们更应该关注贫困农村地区，城市困难及特殊家庭中0-3岁儿童综合的早期发展服务（健康、营养、早期学习等），及时的干预将为这些儿童创造一个公平发展的起点。 
三一关注0-3岁儿童早期发展
自2015年起，中国发展研究基金会、农村教育行动（REAP）等相关组织及已在贫困农村地区开展了不同模式的研究试点工作。三一基金会也在2018年开始进行0-3岁儿童早期发展项目资助，在关注儿童早期发展服务普及的同时，注重向贫困农村地区、城市流动社区儿童倾斜，在生命的前1000天里为处境不利婴幼儿填平养育环境的落差。
为此，三一基金会先后支持了陕西师范大学教育实验经济研究所、陕西妇源汇性别发展中心、北京春晖博爱儿童救助公益基金会、成都童萌社会工作服务中心、上海闵行区活力社区服务中心、广州法泽社区公益基金会等伙伴机构或团队，资助项目涵盖了从婴幼儿照护服务人才的培育到婴幼儿养育场所的构建、从婴幼儿照护服务内容的研发到婴幼儿照护服务的模式的探索，受益群体覆盖到城市中低收入人口、流动人口以及贫困农村人口。三一基金会希通过组合式手法，在多元模式、多样群体、多个层次上与伙伴共同探索和实践，力求使每一个婴幼儿都站在更加公平的起点上，为他们在飞向未来蓝天的旅程中护航，不让任何一个孩子掉队。
【参考文献】
联合国儿童基金会，国务院妇女儿童工作委员会办公室，国家统计局社会科技和文化产业统计司. 中国儿童发展指标图集. 2018
MoreCare，腾讯教育，0-3岁儿童托育服务行业白皮书，2017
柳叶刀. 促进儿童早期发展：从科学理论到推广普及， 2016年10月
联合国儿童基金会，为什么儿童早期发展是可持续发展的基石？
和建花. 关于3岁以下托幼公共服务理念的再思考.学前教育研究，2017 年第7期
构建多形式广参与的托育服务体系. 浦东时报，2018年11月
