摘要
随着经济和社会的发展，我国儿童步入从求生存到谋发展的新转型时期。儿童早期发展的内涵和外延在国际和国内都已形成共识，应在借鉴国外的儿童早期发展典型工作经验的基础上，立足我国的现实国情，分析儿童早期发展工作现状。中国儿童早期发展工作从政策法规、项目实施和体系构建等方面着手，取得了突出的阶段性成绩，高风险儿童数量快速下降，健康指标东西部差别不断减小。然而，城乡儿童发展不平衡的问题依然存在，特别是在贫困地区问题仍然严峻。我国儿童早期发展工作与国际发达地区相比依然不完善，特别是家庭养育环节的工作亟待改善。建议下一步应明确工作定位，构建工作体系，从部门协调、筹资机制、人员激励、信息化建设等方面有重点地开展工作。
关键词：儿童早期发展；健康；养育 ；工作体系
基金项目：联合国儿基会卫生与营养项目（005-MCH-MIS）；上海市科学技术委员会项目（18695840200）
通信作者：李国红; 江帆
原文载于《华东师范大学学报（教育科学版）》2019年第三期“0-3岁儿童早期发展研究专刊”
一、儿童早期发展的基本概念
(一) 教育的逻辑
儿童早期是人一生中发展最快的阶段。成人智力水平一半以上的潜力是在4岁以前发展起来的，从经济学评估角度看，在儿童早期发展(early child development, ECD)上的投入是生命全周期中人力资本投入产出比最高的，可以达到1:4—1:9的投资回报率。因此，儿童早期发展不仅决定了个体自身的发展潜力，更是决定了国家层面人力资本的竞争力。在儿童早期发展的投入能够产生显著的长期效益，并有助于缩短高收入和低收入家庭之间的差距，也正因如此儿童早期发展一直以来都被公认为卫生及发展公平性的“均衡器”。现阶段全球关注的重要议题之一是消除贫困。在2015年联合国峰会上通过的可持续发展议程，提出2030年在世界范围内消除绝对贫困(联合国，2015)。中央提出，到2020年实现全面脱贫(中国共产党第十八届中央委员会，2017)，全面建成小康社会。习近平总书记指出，让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径，要对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱，探索建立贫困地区学前教育公共服务体系。2018年12月19日至21日举行的中央经济工作会议明确将“增加对学前教育、农村贫困地区儿童早期发展、职业教育等的投入”确定为2019年度的重点工作任务。2019年5月，国务院办公厅发布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》。对儿童早期发展开展投资将成为消除贫困代际传递、缩小城乡和地区差距的国家反贫困重要战略举措。当前阶段，国家竞争力已更多地取决于人力资本的积累，儿童早期发展成为全球可持续发展的重要战略组成部分。
儿童早期发展工作(以下简称“儿早工作”)是指在儿童0—8岁期间，通过推进针对儿童、父母及照养者实施的一系列综合性政策和项目，确保儿童的认知、情感、社会心理和身体潜能得到充分发展，以此保障儿童发展的权利(Maggi et al., 2005; UNICEF, 2014)。儿童早期发展工作涉及多领域、多学科、多阶段，是一项横跨多部门，需要多学科合作综合干预的工作任务。现有的证据表明，儿早工作主要涉及五大领域：健康、营养、安全与保障、回应性照顾以及早期学习(Black et al., 2017)。这五大领域中的任何一项工作都涉及非常丰富的内容，而且各领域之间相互联系、互相影响。具体如下：
- ·健康：包括疾病预防与治疗、免疫接种与儿童保健，以及清洁水与环境等；
- ·营养：包括母乳喂养、微量与宏量营养素、辅食添加以及食物多样性；
- ·安全与保障：出生登记、减少负性经历(虐待与忽视、暴力等)、对弱势儿童(残疾、营养不良、孤儿等)的早期支持与干预；
- ·回应性照顾：回应性喂养、家访提升育儿技能、照顾常规、对照护者的情感支持及持续的培训；
- ·早期学习：家访提升育儿技能、充足的图书和玩具、家庭为儿童提供探索和学习机会、能获得有质量的托幼服务、早期学习持续至学龄阶段。
由于儿早工作的内涵极为丰富，G20峰会ECD投资基线工作组提出了儿早工作最低服务包(Minimum Package of Services)的概念(Desmond et al., 2018)，即：
- ·孕期保健：主要指孕期铁及叶酸补充，生产时有专业人员在场；
- ·预防接种：WHO对儿童免疫接种的推荐；
- ·微量营养素：WHO推荐的微量营养素的补充与强化，主食的强化(维生素A的补充等)；
- ·出生登记：婴儿出生时准确及时的出生登记；
- ·父母教育：对父母进行育儿咨询及教育(例如营养知识咨询、育儿技能、给予父母社会心理支持等)；
- ·教育：至少一年的学前教育。
儿早工作最低服务包概念的提出，为各个国家制定儿早工作发展战略提供了基础依据。而各国可以根据不同的社会经济状况，在此最低服务包的基础上，增加相应内容，甚至提供系统、完整的服务包，更好地促进儿童早期发展。
(二) 儿童早期发展与妇幼健康工作的关系
神经科学研究领域的快速发展为儿童早期发展工作奠定了坚实的理论基础，同时近年来基于人群的大规模干预研究以及经济学家深入的成本分析，使得儿童早期发展工作得到了前所未有的重视。从上述儿童早期发展工作内涵来看，其实质与我国现有的妇幼保健体系开展的大量工作是不谋而合的。从一定意义上讲，儿童早期发展更是从内涵上对妇幼保健工作进行了梳理、归纳以及规范，对于健全和发展我国的妇幼保健工作具有重要意义(江帆，2014)。我国虽然地域辽阔，各地区发展不平衡，但通过几十年的建设，发展起来的妇幼保健体系和专有的妇幼保健网络，不仅实现了各级妇幼数据的及时采集上报，为国家、省市、地区等不同层面的政府决策提供依据，更是建立了国家自上而下妇幼政策下达落地的通畅渠道(陈荣华等，2017)。这一妇幼体系模式，对于建设具有中国特色的儿早工作有着重要的制度优势。
各国利用现有的健康、营养、教育、社会以及儿童保护体系开展儿童早期发展工作目前被认为是大规模推进儿童早期发展最为有效的路径(Black et al., 2017)。自上个世纪50年代开始，中国各地的医护人员就对责任地段的儿童，自新生儿时期即开始访视，建立保健卡，进行系统管理，对儿童生长发育、健康检查、疾病预防和治疗等开展综合管理和咨询指导，同时在托幼机构进行各种预防保健工作；建立了覆盖散居儿童和集体儿童的疾病早筛早诊早治网络，形成了完整的预防接种、疫情报告和隔离制度。各部门贯彻落实国家确立的儿童健康重点任务，使儿童健康核心指标显著提升，提前8年完成降低5岁以下儿童死亡率的联合国千年目标，传染病防控成绩显著，儿童营养状况得到不断改善。2015年，世界卫生组织根据144个国家20年卫生数据评估的结果显示，中国位于降低孕产妇和婴儿死亡率最高绩效的国家行列。中国作为全球人口最多，区域发展显著不平衡的国家，取得这一成绩充分体现了我国妇幼保健体系的优越性，主要表现在：①政府主导目标明确；②管理体系人群全覆盖；③妇幼专职队伍任务清晰；④跨部门合作卓有成效。
中国妇幼保健体系的这四大特点正是大规模开展儿童早期发展工作所必须的。首先，需要自上而下的顶层设计布局，需要结合各国各地区社会、经济、政治、文化特点制定发展战略；其次，妇幼保健体系涵盖从每个孕妇到每个儿童的健康促进与管理，真正实现了从怀孕开始的儿童早期发展促进理念，高危儿童、残疾儿童以及正常儿童都应纳入儿早工作体系；再次，所涉及的五大领域具有较强的专业性，无论是健康营养安全保障，还是回应性照顾及早期学习，都需要有一支强有力的专职队伍作支撑；最后也是最有挑战性的，儿早工作不仅工作内容范畴涉及多学科专业，各专业所涉及的管理体系也涵盖了卫生、教育、妇联、民政等多部门，良好的跨部门统筹协调机制是保障儿早工作顺利有效推进的重要基础。 
二、其他国家儿童早期发展工作的进展
从国际上看，社会经济水平较低的地区都采取了综合性的儿童早期发展措施，一些项目从收入的角度来解决贫困家庭儿童的生存问题，另一些还从能力发展和人力资本的角度来综合解决贫困人口脱贫以及儿童的发展问题。这些项目既包括以家庭和养育中心为基础的看护照料，也包括以社区为基础的早期学习，还包括有条件的现金转移支付，以及营养补充和儿童早期发展的计划。世界多个国家和地区开展了相关项目，并得到政府、社会力量和社区的多层次支持。从世界各地区的扶贫和发展经验来看，儿童是贫困人口中最脆弱和最应受到政策帮扶的弱势群体，儿童早期发展关乎国家的未来和希望。
(一) 典型国家儿童早期发展工作介绍
1. 古巴——全国综合性的儿童早期发展项目
古巴的国家儿童发展系统包括医疗保健和教育。古巴优先重视保健和教育，特别是儿童和孕妇的保健和教育，强调增强个人、地区和性别之间的社会凝聚力, 树立公平的价值观。通过其公共政策和计划，国家力求确保所有儿童享有同等水平的综合发展服务，并在学校和生活的其他方面享有相同的机会。卫生部、教育部，国家、省和市人民议会，以及地方人民权力委员会和地方卫生委员会协调行动。服务覆盖全国绝大多数人口，在社区层面提供服务。
2. 美国早期儿童系统
美国健康服务部和教育部的总体目标是改善从出生到三年级的所有儿童的健康状况、社会情感水平和认知水平。1965年启动开端计划(Head Start)，主要是育幼院计划，为贫困儿童服务。1990年设立儿童照护与发展专项资金(CCDBG)，通过代金券支持贫困的职业女性。1995年推出早期开端计划(Early Head Start)来服务孕妇及3岁以下的儿童。2013年儿童法案开启了为期10年的联邦-州合作伙伴关系，旨在扩大5岁以下儿童的早期学习机会，主要包括：①提高4岁儿童入幼托的可及性；②建立早期学习质量伙伴关系；③加强儿童照护；④资助家访。
3. 秘鲁——家访项目
家访项目(CunaMás)开始于2012年，是全国性的家庭访问计划，为0—36个月的儿童提供服务，已经有超过93 000名儿童参与到项目中。家访项目目的是宣传家庭育儿知识、改善育儿方法，并加强照顾者和儿童之间的联系。经过28个月的干预后，对儿童的整体发展(沟通和解决问题能力、精细动作以及个人和社交技能)产生了积极影响。对5 399名样本儿童的影响程度为0.06—0.08标准偏差(SD)。CunaMás计划的正向影响作用与其他适应Reach Up课程的发展中国家相当。目前需要解决的问题包括如何保证家访员的数量，以及如何有效创造对儿童早期发展服务的需求。
4. 巴西——计划组合
① 家庭补助金计划(BFP)。2003年开始向贫困家庭转移现金，根据家庭收入和构成情况，每月转移18—175美元，得益于该计划覆盖面的扩大，5岁以下儿童死亡率在2004—2009年间降低了17%；世界银行指出，该计划为巴西21世纪第一个十年缩小的收入差距作出了10%—15%的贡献。②关爱巴西计划。2012年将200万个拥有6岁以下儿童的家庭作为目标人群, 转移的现金提高到30美元；该计划还与巴西统一医疗系统相结合，免费提供补充维生素A和铁的营养剂及治疗哮喘的药物，并为保育提供额外空间。③快乐儿童计划。2016年为家庭补助金计划的400万受益家庭中的幼儿提供家访服务，目的在于强化安全网和儿童养育，减少不平等，防止暴力影响幼儿。
5. 墨西哥——以社区为中心的儿童早期发展服务
“机会均等”扶贫计划(CENDI)是墨西哥一项有效的ECD干预措施，自1990年以来一直在蒙特雷实施。联邦政府将薪资，食品和运营成本的资金转移到财政部门，然后将资金分配给教育部门以支持CENDI。CENDI已发展成为以社区为基础的综合性早期护理和教育计划。该计划为45天至6岁的儿童提供服务，专注于两种类型的照护：每日在社区中心的护理和学习，以及为不参加中心活动的父母和儿童提供的每周外展服务。CENDI模型基于ECD循证依据的转化，也是巴西、厄瓜多尔和萨尔瓦多等国家的参考模式。CENDI综合性服务有着严格的管理流程，每周每个级别的工作人员都会与教育、医疗、营养、心理和社会工作监督员等多学科团队进行讨论，讨论内容包括识别风险因素并提出解决方案等。
各国儿童早期发展工作情况的详细汇总见表 1。
(二) 从其他国家的儿童早期发展项目/政策中总结的经验
从现有的各国儿童早期发展模式看，有以下两大特点：①没有一种统一的模式，各个国家无论是发达国家还是发展中国家都根据本国国情及儿童早期发展现状，形成各国的儿童早期发展项目模式。例如墨西哥采用的是社区为中心的干预模式，而巴西则采用入户家访模式；②一些国家尤其是在儿童早期发展工作开展历史较长的国家，其儿童早期发展模式在不同时期呈现不同的特点，例如美国在1965年启动的开端计划聚焦3—5岁贫困儿童，而在1995年启动的早期开端计划，则更加关注0—3岁幼儿和孕妇的营养、健康与早期学习等，以全面提升儿童早期发展水平。
三、我国儿童早期发展工作进展
(一) 顶层布局、完善法规、出台政策，保护儿童合法权益
改革开放以来，中国经济发展和社会进步取得巨大成就，综合国力和国际竞争力大幅提升，党和政府对妇女儿童工作更加重视。1981年成立全国儿童少年工作协调委员会，1993年更名为国务院妇女儿童工作委员会。国务院先后颁布了《中国儿童发展纲要(2001—2010年)》和《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》两个十年发展纲要，确立了“依法保护、儿童优先、儿童最大利益、儿童平等发展、儿童参与”五项基本原则。此外，从根本大法《宪法》到具体的《教育法》《母婴保健法》《未成年人保护法》等，一系列有关儿童生存、保护和发展的法律法规不断完善，形成了保障儿童发展权益的相对完备的法律体系。在此基础上，卫生、教育、儿童保护和社会保障等多个领域也出台了多项政策与行动计划。卫生部门设立国家级儿童早期发展示范基地并制定了《国家级儿童早期发展示范基地标准》。《母婴安全计划》《健康儿童行动计划》等的出台，进一步对儿童早期发展起到了重要的促进作用。
卫生健康部门积极开展儿童早期发展的综合推进工作
近年来，卫生部门着力加强儿童早期发展的综合推进工作，从机构和队伍建设到项目实施，都投入了大量人力物力。一是强化高水准专业队伍建设。组建了儿童生长发育、营养喂养、心理行为、早期学习等领域的国家级专家团队，建成一支专业化、高水准的儿童早期发展工作队伍。二是创建并评估了一批国家级儿童早期发展示范基地。目前已评选出50家医疗机构为国家级儿童早期发展示范基地，覆盖25个省(自治区、直辖市)。三是统一编写培训教材和家长读本。组织全国权威专家编写了《儿童早期发展系列教材》及系列科普读本。四是关注贫困地区儿童早期发展，探索儿童早期发展服务模式。2013—2016年，在联合国儿基会的支持下，原卫生计生委与国务院扶贫办、民政部、妇联等部门合作，开展儿童早期发展试点工作，探索并形成了适合农村地区开展的以机构服务、入户家访、社区指导、小组活动、流动服务随访等5个服务路径为依托的儿童早期发展服务模式。
卫生健康部门与世界卫生组织、联合国儿童基金会在妇幼卫生领域合作，并与其他部门协调合作开展了一系列儿童早期综合发展试点项目，分阶段有重点地扩大人群覆盖率和提高项目质量，有力地推进了全国儿童早期发展工作。
1.儿童疾病综合管理(IMCI)项目(1998年至今)。由原卫生部与WHO合作建立实施，项目地区婴儿和5岁以下儿童发病率和死亡率明显下降。其中“关注儿童早期发展(CCD)”项目在安徽的实施取得很好的成绩，提高了儿童认知、社会和语言能力，得到WHO认可，目前是WHO推荐的三项CFD循证研究之一(Richter et al., 2016)。
2.母子健康综合项目(2011—2015)。覆盖了西部7个省的35个项目县。关注西部农村地区孕产妇和0—6岁儿童健康状况，对西部农村降低孕产妇和儿童死亡率，改善妇女儿童健康状况的模式进行了探索。5年期间，共有180余万孕产妇、60余万5岁以下儿童受益，他们的健康状况得到进一步改善。
3.儿童早期综合发展试点项目(2013—2016)。该项目在联合国儿基会的支持下，由原卫生计生委与民政部、全国妇联、国务院扶贫办合作开展，探索多部门合作解决儿童贫困问题的模式。覆盖山西和贵州的4个项目县，共计80个试点村，针对偏远贫困农村0—3岁儿童提供综合服务。年均惠及孕产妇1 300余人，惠及0—3岁儿童3 800余人。项目地区0—3岁儿童健康和发育情况得到良好的改善。
4.母子健康发展综合项目(2016—2020)。由原卫生计生委与联合国儿基会在中西部地区8个省的25个项目县区合作开展。旨在加强中西部地区孕产妇、儿童系统保健服务和管理；针对中西部地区发展不平衡的现状，实施差异化干预，探索中西部地区的儿童早期发展综合服务模式。
5.贫困地区儿童营养改善项目(2012年至今)。由原卫生部联合全国妇联启动，为集中连片特殊困难地区6—24月龄婴幼儿提供辅食营养包，并开展营养知识的健康宣教。截至2017年底，在21省14个集中连片特困地区的项目覆盖率达到92.7%，活产数为137万，目标婴幼儿平均贫血率和生长迟缓率分别从2012年的32.9%和10.1%下降到2016年的19.7%和6.8%。
6.贫困地区新生儿疾病筛查项目(2012年至今)。由原卫生部联合中国残联启动，截至2017年底，覆盖21省14个集中连片特殊困难地区中的354个县，对提高贫困地区新生儿疾病筛查水平发挥了积极作用。推动实现儿童自闭症等残疾问题的早期发现、早期干预。
(三) 儿童教育、安全保护以及资助体系不断完善推动儿早工作发展
儿童教育机会逐渐实现平等。中央财政设立了学前教育的专项资金，与2011年相比，2015年底，中西部地区幼儿园数量增长44.9%，学前三年毛入园率在集中连片特殊困难地区已接近70%(中国发展研究基金会，2017)。儿童保护的法律法规日臻完善。其中，《中国反对拐卖人口行动计划(2013—2020年)》重点对家庭暴力、校园暴力等问题加大监控力度，严厉打击侵害儿童合法权益的违法犯罪活动。儿童早期的综合资助政策体系初步形成。我国从2011年起逐步建立起学前教育资助制度，中央政府财政支持重点为贫困地区和少数民族地区儿童发展，地方政府对家庭经济困难儿童、孤残儿童的入园予以资助。政府不断提高孤儿基本生活补助标准，扩大弱势儿童群体的救助范围，建设更大覆盖面的儿童福利保障制度，使更多的儿童能够享受到政府在医疗教育等方面的政策。
(四) 早期发展高风险儿童数量快速下降受世界瞩目
儿童早期发展是联合国可持续发展目标(SDG)重要的组成部分，因此，对各国尤其是中低收入国家儿童早期发展状况进行评估，建立科学、可及的指标体系，是推进SDG工作的重要内容。国际重要医学期刊《柳叶刀》先后在2007年和2017年两次发布全球中低收入国家早期发展高风险儿童的状况报告。此报告以生长迟缓以及处于极度贫困环境儿童为核心指标，发现2004年中低收入国家5岁以下儿童处于发展高风险的人数为2.79亿(Grantham-McGregor et al., 2007)，2010年这一数字下降到2.49亿，有风险儿童的占比从之前的51%下降至43%(Lu et al., 2016)。分析全球中低收入国家这一指标下降的情况发现，中国和印度是贡献最大的国家，如果将中国和印度从中低收入国家群体中排除，这一时期该国家群体的儿童发展风险几乎没有下降(2004年为7 048万，而2010年为7 050万)。在中国，这一数字从2004年的2 652万下降到2010年的1 743万，下降了34%；在印度，这一数字从8 153万下降到6 340万，下降了22%(Lu et al., 2016)。因此，中国成为中低收入国家中早期发展高风险儿童数量下降速度最快的国家。
(五) 儿童健康指标显著改善，东西部差距缩小
2016年，我国婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率为7.5‰和10.2‰(国家卫生和计划生育委员会，2017)，分别较2010年下降了42.7%和37.8%(国家卫生部，2011)，总体水平优于中高收入国家平均水平(Wang et al., 2016)。2000年，西部和东部5岁以下儿童死亡率分别为60.8‰和18.3‰，到2016年分别下降到15.4‰和4.5‰，东西部的差距在明显缩小。2015年，儿童低出生体重发生率为2.64%，5岁以下儿童贫血患病率为4.79%，儿童预防接种率在99%以上。1990年至2010年期间，全国5岁以下儿童生长迟缓患病率从33.1%下降到9.9%，降低了23.2个百分点，农村5岁以下儿童生长迟缓患病率则从40.3%下降到12.1%，降低了28.2个百分点，农村与城市差距在缩小(中国发展研究基金会，2017)。国际著名期刊《柳叶刀》发表的论文中提及，中国在儿童健康领域取得的成绩不仅得益于社会经济水平的发展，更是与妇幼公共卫生政策的有效落实密不可分(Wang et al., 2016)。
四、我国儿童早期发展工作面临的挑战
(一) 儿童早期发展状况不平衡
尽管我国儿童早期发展工作取得了显著的成绩，但与国家整体战略分析中提及的地区间、城乡间不平衡问题一致，儿童早期发展也存在明显的不平衡问题。
在儿童健康指标领域，以2012年5岁以下儿童死亡率数据为例，我国5岁以下儿童死亡率最低的省比加拿大和美国的儿童死亡率数据还低，而最高的省比孟加拉国还要高(Wang et al., 2016)。中西部农村在儿童贫血患病率、生长迟缓率等方面，均高于全国平均水平(国家卫生和计划生育委员会，2015)。可见地区及城乡差异显著。2013年一项对贵州、山西两省6县0—3岁儿童的调查表明，所调查的贫困地区贫血患病率为44.1%，而全国平均水平为24.4%；生长迟缓率为16.2%，而全国平均水平为9.4%；所调查的贫困地区可疑发育迟缓率高达40.3%(张翠红等，2016)。集中连片贫困地区人口超过2亿，其中0—6岁的儿童约有2000万，占全国同龄儿童的18%(中国发展研究基金会，2017)。其中留守、贫困及单亲家庭的儿童占大多数，他们面临贫困代际传递的风险。农村贫困地区的家长大多缺乏儿童早期养育和看护照顾的技能，这也制约了儿童认知能力的充分发展，入学前就出现发展的不平衡性。
随着中国经济社会的发展，城乡间的人口结构也发生变迁，外出务工造成的隔代养育问题凸显，给儿童早期养育，特别是农村地区的儿童养育带来了巨大挑战。中国农村留守儿童年龄结构已发生明显变化，学龄前儿童的数量迅速增长。调查显示，2012年学龄前农村留守儿童(0—5岁)达2 342万，占留守儿童总数的38.37%，相比2005年增加了757万，增幅高达47.73%(全国妇联课题组，2013)。由于与父母长期分离，留守儿童早期发展的多个方面都受到不同程度的影响，面临健康营养、家庭抚育、接受教育和安全保护等方面的问题。
(二) 儿童早期发展工作不充分
在全球中低收入国家评估中，我国儿早工作取得较好的成绩，但与发达国家相比，仍有较大差距。由于涉及到国家人力资本的竞争，因此儿早工作对我国从经济大国迈向经济强国具有重要意义，在国家发展战略中需要优先考虑。
从健康指标看，我国5岁以下儿童死亡率已经降低到了10.2‰，但与大多数发达国家5‰以下的死亡率相比还是有一定的差距。从营养状况看，我国5岁以下儿童营养状况有所改善，但5岁以下儿童生长迟缓发生率是高收入国家的2—3倍左右。中国还存在大量“隐性饥饿”人群，即缺乏铁、锌、碘、维生素等微量营养素的儿童。为此2012年，原卫生计生委和妇联在贫困地区实施儿童营养改善项目，免费为贫困地区6—24月龄婴幼儿发放营养包(陈四益，2016)，但仍需重点提高营养包的有效服用率，并争取实现集中连片特困地区全覆盖。
在安全与保障方面，近年来城乡最低生活保障制度建立，农村大病医疗救助和新农合制度的实施和建立为儿童保障工作提供了有力支撑。但仍有很多弱势儿童群体需要重点关注, 应制定更多的政策为被虐待和被忽视儿童提供保护与支持。从教育领域看，中国学前教育普及成效明显，但学前教育仍然是教育体系中最薄弱的环节，目前仍有近四分之一的适龄儿童无法有效地接受学前教育。
儿童早期发展的五大领域中，在我国相对薄弱的是父母养育技能的培训，也就是回应性照护能力的提升。中国家庭存在0—3岁儿童早期养育能力薄弱的问题，特别是在家庭养育方面，主要表现在：很多家庭对儿童的回应性照护的认识不够，并且缺乏相关技能，无法科学健康地养育儿童(中国儿童福利示范项目协调办公室，2013)。我国农村贫困地区在早期养育这些方面更是面临巨大挑战。
世界各国都在陆续推出各自的国家行动计划来推动父母育儿技能的提升，并形成了相应的早期发展干预模式(Britto et al., 2017)。例如美国2013年通过儿童法案，以法律形式确立了儿童早期发展工作模式，这其中包括家访、早期开端机构、入托计划以及对儿童照护者的培训等。在秘鲁和巴西，近年来都开展了全国性的家访计划，主要针对贫困地区营养不良的儿童。而墨西哥则是建成了全国性的儿童早期发展中心，提供以机构服务为核心的儿童早期发展服务体系。各国具体情况已在第二部分国外进展中详述。相较于这些在父母早期养育服务上起步较早的欧美国家和发展中国家，我国在儿童养育技能父母培训方面仍存在非常明显的差距，详见表 2：我国儿童早期发展工作服务人群覆盖率估算。
五、中国儿童早期发展工作的战略分析和建议
(一) 关于儿童早期发展的服务定位
儿童早期发展是人在整个生命周期中发展的关键阶段，如若没有得到充分发展，不仅在生理上难以弥补，而且会给社会增加新的成本。然而，儿童的充分发展既受到当地经济社会发展水平的制约，同时也与当地政府如何对儿早工作进行公共服务定位相关。儿童早期发展的许多工作中都涉及到公共产品和服务的提供，需要定位政府与市场的边界，构建政府宏观治理和市场资源配置的关键框架，形成符合中国国情的儿童早期发展工作体系。
(二) 儿童早期发展工作体系和职能
儿早工作涵盖的服务供给方，包括卫生、养育、教育、民政、社会保障和福利救助等机构。随着社会发展水平的不断提高，新时期儿童早期发展体系出现结构性转变，机构、人员、资金、监管等要素都需要进行再构建和转型。我国儿童早期发展策略建议如图 1所示。
1. 多部门合作机制的重要性
应把“儿童优先”体现在儿早工作当中，加强儿早工作相关的各部门、各行业沟通协作，形成合力，从政策法规、人才、资金等方面提供充分的战略保障。建立统一领导，多部门协调机制；充分发挥社区作用，发挥家庭作用(UNICEF，2014)。重视儿早工作组织系统中家庭的责任。重点引导加强社区在儿童早期发展中的重要作用。
2. 儿童早期发展的筹资机制
儿早工作涉及到多方的资金筹集和支出管理，是体系中不可或缺的关键部分，需明确筹资主体、总体筹资标准以及财政投入与社会多元筹资机制。应构建项目遴选、考核与监管机制，并开展项目卫生经济学评估和平台建设工作。
3. 建立系统的儿童早期发展服务体系
加强儿早工作的组织管理。需构建中国ECD工作的顶层管理机制，明确ECD各参与机构分工协作机制和各类人员岗位职能，同时明确机构财政补偿机制和物资配套标准。建立儿早工作的人员激励机制。儿童早期发展工作人 员来自不同工作性质的机构，对从业人员的激励需要有差异化的机制。健全儿早工作的监管机制。儿早工作相关服务的供给方具有外部性，需要进行一定的规制与监管。儿早工作的治理需要借助基层治理体系，应在基层工作中全面纳入儿童早期发展的内容。
(三) 建议
1. 加强儿童早期发展筹资水平，优化筹资结构
完善ECD服务的首要任务是加强ECD的专项投资力度。从筹资结构看，既要加强政府对ECD领域的财政投入力度，同时也要积极引导社会资本进入该领域，积极发展PPP模式，形成多元化筹资渠道。在财政投入上，建议明确中央和地方政府的财政投入标准，可参考《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕67号)关于基本公共卫生服务的分级财政事权规定。
2. 加强政府部门协调机制建设
短期内建议由某一部门牵头，协调其他相关部委，长期内建议整合部门职能，形成独立的中国ECD专项管理体系。儿童早期发展的组织系统的建设与运行，需要政府规划与公共财政支持。应该充分调动各种社会力量，包括公益组织、基金会以及企业等组织的积极性，引导其参与儿童早期发展的服务工作。注重对社会力量的整合，应构建相应的沟通平台，优势互补、协同推进。
3. 有序分类推进不同人群的管理策略，加强服务人员的专业技能培训
目前相当一部分儿童早期发展工作者和管理者的儿童社会工作专业知识较为欠缺。需要加强基层干部的问责，但问责不能解决所有问题。应将ECD相关知识技能纳入基层工作人员的基本知识体系中，需要对现有的管理者和服务人员队伍进行儿童早期发展的专项培训。另外，应充分吸引具有相关专业知识的人员和机构参与到儿童早期发展的服务工作中来，运用市场对资源配置机制的调节作用，吸纳更多的社会力量提供覆盖面更广的服务。
4. 关注农村地区，改善儿童早期发展不平衡不充分的问题
不同地区的儿童早期发展水平与当地的经济社会发展水平密切相关。中国现阶段地区经济社会发展不平衡，东西部差距较大，城乡差别较大，特别是贫困地区发展不充分，对儿童早期发展工作会造成一定的影响。在制定政策的过程中，应充分考虑儿童早期发展不平等的区域分布情况及导致不平等的相关因素，加强农村地区、中西部区域ECD服务理念的宣教力度，促进社会儿童养育照护理念的推广。
5. 积极开展以促进儿童早期发展反贫困的工作
中国目前正在开展扶贫攻坚工作，其中对人力资源的投入能够对当地的扶贫工作植入造血功能，对儿童早期发展的投资将对贫困地区整体人力资本的提升起到深远作用。加强儿童早期发展工作，一方面有助于减轻儿童健康问题导致的经济社会负担，另一方面有助于提升当地未来劳动力水平，实现根本上的脱贫。开展贫困地区的儿童营养、养育等干预项目，应进行成本效果评估并预测未来的经济社会效益，这有助于项目的推广。
6. 以调查研究为基础提出儿童早期发展相关领域的合理定位和改进策略
应通过调查和数据分析考察儿童早期发展相关服务和产品的供给现状，研究服务提供方式与渠道的效率，分析相关工作的合理定位和改进策略。对于特殊人群，如贫困儿童、留守儿童，重点研究政府财政补贴的效果和转移支付的效率，并考察通过服务促进扶贫的工作、引导社会力量进入的机制设计，以及吸纳善款的改进措施。对于高端服务，重点考察社会力量提供的服务、政府对服务规模和服务内容的监管，以及是否挤占公共资源的相关问题。
7. 加快整合型信息系统建设，促进儿童早期发展的服务能力建设和监管
应建立儿童早期发展的数据库系统，规定统一的数据采集口径，整合各部门和各级机构的现有数据资源，提高数据利用效率，减少重复交叉，避免资源浪费。同时也要提高机构监测数据质量，加强对数据的利用。监测工作重点应该加入儿童早期发展的专门体系数据库，跟踪监测服务系统的绩效，并提高数据的综合利用率。同时，加强儿童早期发展的数据分析和数据服务能力建设，充分发挥数据库应有的政策支持和指导作用。
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